FP-G4: Gastos públicos fiscais: gastamos muito ou gastamos mal?

Atividade didática on-line FP-Economia Aplicada

Autores: Carina e Daniel

 

Uma das discussões mais comuns no âmbito das finanças públicas é o tamanho da carga tributária brasileira e sua adequação ao perfil socioeconômico nacional. O Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário (IBPT) divulgou em 2015 um estudo que reforça a percepção do descompasso entre o que o país arrecada e devolve em forma de gastos públicos. Em um ranking que leva em consideração a Carga Tributária Bruta (CTB) em relação ao PIB e ao IDH (dados de 2013), o Brasil ficou na última colocação entre os 30 países com as maiores cargas tributárias no mundo.

Sobre a efetiva capacidade do gasto público no Brasil, o IPEA (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada), defende que uma aproximação razoável da quantidade de recurso disponível para fazer frente à prestação de serviços do Estado pode ser calculada através da Carga Tributária Líquida (CTL) descontado os juros que decorrem do endividamento público. De acordo com a Secretaria do Tesouro Nacional, em 2015 a CTL brasileira foi de pouco mais de 16% do PIB, enquanto o pagamento de juros consumiu 8,5%. Ou seja, menos de 8% de tudo o que foi arrecado no país nesse período foi destinado ao gasto público.

Embora o percentual disponível para gastos públicos seja considerado baixo, podemos notar que o Brasil não deixa de destinar grandes recursos em setores como educação, que consumiu 6,6% do PIB em 2013. O Gráfico abaixo mostra que o gasto público brasileiro destinado à educação superior é maior do que o de países desenvolvidos como Suíça, Canadá e Estados Unidos.

Apesar do esforço para destinar recursos para a educação, o Brasil ficou em 58º lugar em uma lista de 64 países em um estudo do Pisa (Programa Internacional de Avaliação de Alunos), mesmo apresentando uma melhoria na taxa de escolarização e acesso à educação. O resultado desse ranking nos dá pistas de como os recursos arrecadados pela nossa carga tributária são mal utilizados.

Fora as questões levantadas em relação à qualidade do retorno dos serviços públicos prestados à população, podemos ainda analisar a oferta desses serviços: quanto maior for sua capilaridade, maior será a demanda de autonomia dos governos locais na concepção e execução de políticas públicas. Para atender essa demanda, um dos princípios que orientaram a elaboração da Constituição de 88 foi a concepção de federalismo, quando mais direitos e deveres deveriam ser conferidos aos governos subnacionais.

Para que essas atribuições sejam cumpridas, a descentralização fiscal foi um mecanismo fundamental para dar a Estados e Municípios mais liberdade para gerir seus recursos, bem como garantir níveis mais elevados de transferências federais automáticas. Transferências essas que devem promover a redistribuição regional da renda, repassando recursos fiscais de regiões mais desenvolvidas para as menos desenvolvidas e garantindo que Estados e Municípios empreendam esforços proporcionais no custeio de serviços públicos.

O modo como o federalismo fiscal brasileiro está organizado, no entanto, gera ineficiências e competição predatória entre os vários entes do governo. Não por acaso, as guerras fiscais do ICMS e dos royalties do petróleo e a sempre polêmica questão dos Fundos de Participação dos Estados e Municípios estão sempre no centro da discussão tributária nacional, uma vez que a as regras existentes para divisão dos recursos entre os estados e municípios são complexas e altamente indexadas, causando a má alocação dos valores arrecadados.

Por fim, entende-se que embora uma pequena parcela do que é arrecadado se torne recurso disponível para o gasto público, este montante residual muitas vezes é proporcionalmente superior aos gastos públicos de países desenvolvidos em setores importantes, como vimos em educação. Portanto, as fraquezas dos gastos brasileiros tangenciam a má distribuição de recursos entre a União, Governos Estaduais e Municipais, bem como a má qualidade dos serviços prestados à sociedade por essas figuras. Ou seja: não gastamos pouco, mas gastamos mal.”

Bibliografia:

BACHUR, J. P. Federalismo fiscal, atribuições fiscais constitucionais e equalização regional: EUA, Alemanha e Brasil em perspectiva comparada. Revista do Serviço Público, v. 56, n. 4, p. 377-401, 2005. Disponível em: http://seer.enap.gov.br/index.php/RSP/article/view/237/242

BID. Avaliação da Estrutura e do Desempenho do Sistema Tributários Brasileiro: livro Branco da Tributação Brasileira. 2013. Disponível em: https://publications.iadb.org/bitstream/handle/11319/5706/Avalia%C3%A7%C3%A3o%20da%20estrutura%20e%20do%20desempenho%20do%20sistema%20tribut%C3%A1rio%20Brasileiro%200130.pdf?sequence=1

IBPT. Carga Tributária/PIB x IDH – Cálculo do Índice de Retorno de Bem Estar à Sociedade – IRBES. 2015. Disponível em:http://www.ibpt.com.br/noticia/2171/Pelo-5o-ano-seguido-Brasil-arrecada-muito-mas-nao-da-retorno

IPEA. Carga Tributária Líquida e Efetiva Capacidade do Gasto Público no Brasil. Brasília, 2009. Disponível em: http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/comunicado/090707_comunicadoipea23.pdf

POLITIZE. Quanto o Brasil investe em saúde e educação? 2016. Disponível em: http://www.politize.com.br/quanto-governo-investe-saude-educacao/

Secretaria de Política Econômica. Carga Tributária Líquida. 2016. Disponível em: http://www.spe.fazenda.gov.br/carga-tributaria-liquida/cargatributarialiquida2015.pdf

Secretaria do Tesouro Nacional. Relatório Anual do Tesouro Nacional. Brasília, 2016. Disponível em:

http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/246449/RATN+Vers%C3%A3o+Final/a5b09e66-57ab-4a33-aef3-62d84dd606b9

 

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7 Respostas to “FP-G4: Gastos públicos fiscais: gastamos muito ou gastamos mal?”

  1. Rodrigo Almeida Says:

    A qualidade dos gastos públicos é mais preocupante do que o próprio aumento da arrecadação. Para a retomada do crescimento econômico, é imprescindível um aumento das receitas públicas, não por elevação da carga tributária, mas através de estímulos a produção industrial e consumo, o que aumentaria arrecadação indiretamente. Por termos um sistema tributário focado em bens de consumo, a dificuldade é muito grande de recuperação da atividade econômica, reduzindo os recursos do governo no período de recessão.
    Maria Clara R. M. do Prado, escreveu em seu artigo ao jornal Valor Econômico do dia 09/03/2017, que se não houver aumento substancial da arrecadação, de um lado, e corte nos gastos públicos, de outro, a alternativa à emissão monetária como meio de financiamento do déficit do governo é a expansão do endividamento do governo.
    Assim, podemos prever que os recursos continuarão sendo mal direcionados. A aprovação da PEC dos gastos públicos trouxe um dicotomia para o nosso sistema: como limitar gastos em período de necessidade de expansão?
    Nosso colegas destacaram claramente que os recursos são mal empregados no Brasil. Temos um baixo índice de retorno ao bem estar e mesmo com elevado gasto em educação, ainda estamos distantes de prover um ensino de qualidade. Direcionamos também um elevado percentual do PIB para a seguridade social e temos um sistema previdenciário defasado e quase em colapso.
    A divisão entre as esferas do governo não é executada de forma a atender as necessidades básicas em todo o país. Algumas regiões mais carentes recebem uma participação per capita elevada dos impostos arrecadados, como vimos em aula, mas ainda não desenvolveram de forma significativa as áreas básicas, como educação, saúde e segurança. A ineficiência do gasto brasileiro será reduzida a medida em que as principais reformas forem aprovadas, mas acredito que uma mudança radical na LDO pode ser um fator para uma melhor distribuição dos recursos no longo prazo. Assim, passaremos a gastar bem e em volume adequado ao nosso potencial.

  2. Patricia Pedrosa Says:

    Além da “competição predatória” mencionada brevemente pelos colegas, o federalismo fiscal brasileiro possui outras características específicas que comprometem a eficiência dos governos no que diz respeito aos gastos públicos, sob a ótica da teoria normativa. Segundo Arvate a Biderman (2005), um problema fundamental do federalismo fiscal do Brasil é a restrição orçamentária fraca dos estados e municípios, principalmente ao longo das décadas de 80 e 90.

    De acordo com János Kornai, a restrição orçamentária fraca ou frouxa ocorre quando a relação entre despesas e receitas é relaxada. Isso porque o excesso de despesas sobre receitas pode ser pago por terceiros. No exemplo dos governos estaduais e municipais, a fonte de ajuda financeira é o governo federal. Quando a federação se mostra mais propensa a resgates, os governos locais demonstram pouco comprometimento com uma boa gestão fiscal e acabam não se esforçando para aumentar a arrecadação, reduzir despesas e planejar melhor investimentos.

    Estudos como o realizado por Rangel (2003) indicam que resultados fiscais ruins combinados com escolhas de esforço fiscal insuficiente dos formuladores de políticas públicas podem ter como origem os incentivos existentes diante da expectativa de resgates do governo federal.

    Os governos estaduais e municipais brasileiros conseguiram repassar suas dívidas, obter ajuda financeira do governo federal como socorro financeiro. Segundo Arvate a Biderman (2005), em 2003 o Tesouro Nacional tinha um crédito de R$ 400 bilhões (26% do PIB) em relação ao total de dívidas de estados e municípios refinanciadas pelo governo federal.
    Um movimento importante na direção de uma restrição orçamentária mais forte dos governos locais foi a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em 2000, que aplicou regras de limitação para o endividamento dos estados e municípios, além de buscar a transparência e a punição da má administração financeira.

    Corbari e Macedo avaliaram como a LRF, sendo um mecanismo de restrição fiscal, influenciou o endividamento praticado pelos municípios brasileiros com mais de 100 mil habitantes no período de 1998 a 2006. Os resultados do estudo econometrico mostram que a LRF influenciou o nível de endividamento dos municípios brasileiros. A partir da aplicação da Lei, o poder de explicação da variável “endividamento defasado” perdeu força e a variável “estrutura de capital” ganhou força. Isso sugere que a gestão da dívida e das fontes de recursos se tornou mais efetiva.

    Estudos como esse indicam que em um modelo de federalismo fiscal, é necessário estar atento a questão da restrição orçamentária dos governos locais para que sejam estabelecidos mecanismos que a torne mais rígida.

    Fontes:

    Rangel, Marcos de Almeida. Resgates financeiros, restrição orçamentária fraca e postura fiscal nos estados brasileiros. Dissertação de mestrado. PUC-RJ. 2003.
    https://web.bndes.gov.br/bib/jspui/bitstream/1408/7708/1/Premio%20BNDES_25_Resgates%20Financeiros,%20Restri%C3%A7%C3%A3o%20Or%C3%A7ament%C3%A1ria%20Fraca%20e%20Postura%20Fiscal%20nos%20Estados%20Brasileiros_P.pdf

    Biderman, Ciro; Arvate, Paulo. Economia do setor público no Brasil. Editora: Campus. 1ª edição – 2005.
    https://edisciplinas.usp.br/pluginfile.php/244453/mod_resource/content/1/Arvate_Biderman_cap_22.pdf

    Corbari, Ely Celia; Macedo, Joel de Jesus. Efeitos da Lei de Responsabilidade Fiscal no endividamento dos Municípios Brasileiros: uma análise de dados em painéis. Revista Contabilidade e Finanças. USP. v. 20, n. 51 (2009).
    http://www.revistas.usp.br/rcf/article/view/34300

  3. Marcos Aurélio Says:

    Concordo com a Patrícia de que o federalismo fiscal brasileiro, da maneira como foi aprovado pela Constituição de 1988, agrava as distorções do nosso sistema tributário porque limita a capacidade e autonomia arrecadaria dos estados.

    A concentração da receita nas mãos do governo federal, assim como seu papel de distribuidor da arrecadação, pode trazer uso político do repartição do dinheiro público. Velloso ilustra essas distorções com, por exemplo, a política de desoneração do setor automotivo, que foi promovida por decisão federal, mas afetou as finanças de estados e municípios.

    Sobre a qualidade do gasto do governo, um assunto que habitou os veículos de imprensa do país foi o gasto recorde do Governo Federal com marketing e publicidade, que aumentou 68% em 2016. O governo dá sinais de que continua fazendo mal uso do dinheiro público.

    Rodrigues apresentou um estudo da Consultoria de Orçamento da Câmara dos Deputados, afirmando que, embora a despesa do governo tenha crescido 8% até outubro de 2016, o investimento no mesmo período caiu 6% – comparados com o mesmo período do ano anterior.

    Fontes:
    1 – VELLOSO, Andrei Pitten, Federalismo fiscal: distorções na repartição de rendas, 2015 – Link de acesso: https://goo.gl/lvOt8N

    2 – RODRIGUES, Fernando, Governo Temer aumenta gastos, mas diminui investimentos, 2016 – Link de acesso https://goo.gl/SHuVb3

  4. Leonardo Colombo Says:

    Na primeira tabela do “índice de retorno ao bem estar da sociedade” fica difícil realizar uma comparação utilizando a Carga Tributária Bruta, já que mais da metade de nossa arrecadação é destinada ao pagamento de juros da dívida. Nessa reportagem da BBC Brasil (http://www.bbc.com/portuguese/noticias/2011/07/110727_divida_brasil_juros_rw.shtml) vemos que o juros da dívida brasileira em relação ao PIB realmente são um dos maiores do mundo, comendo boa parte da arrecadação tributária.

    Em relação ao percentual de gasto público com educação, também fica difícil uma comparação já que o PIB, as arrecadações e a quantidade de população dos países são bem distintas. Nota-se, nesse link da OCDE (http://www.oecd-ilibrary.org/education/education-at-a-glance-2016/indicator-b1-how-much-is-spent-per-student_eag-2016-16-en), que o gasto per capita em educação no Brasil ainda é muito baixo. Além disso, é claro, existe uma grande ineficiência na distribuição e gasto do dinheiro público com a estrutura federalista do país, conforme explorados pelos colegas.

    Também gostaria de colocar uma pequena correção na última tabela dos colegas a qual diz que a Saúde é de competência administrativa federal e estadual, sendo, na verdade, de competência estadual (saúde de alta e média complexidade) e municipal (saúde de média e baixa complexidade).

  5. Julia Says:

    Na análise dos colegas sobre a distribuição e a eficiência dos recursos no Brasil, sobretudo o exemplo sobre os gastos públicos em educação, duas informações são importantes de serem aprofundadas. Em complemento às informações trazidas, vale ressaltar que, do montante considerado investimento em educação no Brasil, grande parte dele se destina ao ensino superior. Segundo o Relatório Education at a Glance, da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), de 2011, o valor gasto por aluno no ensino superior é quatro vezes maior do que o gasto por aluno no ensino fundamental. De acordo com o relatório, o Brasil é o país com maior diferença de investimento entre níveis educacionais, dentre o grupo analisado pela organização.

    Por isso, ainda que seja considerado elevado o investimento total em educação, não se pode esperar que ele se reverta diretamente no desempenho dos alunos da educação básica, cujo exemplo utilizado é o PISA, e impacte os índices da qualidade da educação básica brasileira.

    Além dessa distorção, outro fator que pode contribuir para o descompasso entre os investimentos e a qualidade do serviço é o movimento recente de universalização do ensino fundamental, que garantiu o acesso a milhões de estudantes antes fora da escola. Por isso, ainda que em volume total os gastos do Brasil sejam superiores a países desenvolvidos como Suíça, Canadá e Estados Unidos, o valor per capita continua inferior à grande maioria dos países desenvolvidos e em desenvolvimento, dado o aumento abrupto de matrículas e alunos atendidos após a universalização. Nesse sentido, a qualidade do ensino oferecido também não acompanhou a expansão em escala do serviço, gerando grandes lacunas como a falta de profissionais qualificados, infraestrutura adequada e gestão eficiente do ensino fundamental e médio nos estados e municípios. Esse pode ser um componente também incorporado nas análises sobre investimento e qualidade da educação.

    Por fim, seria interessante investigar se, além dos fatores limitantes mencionados – desequilíbrio dos gastos entre ensino superior e educação básica e baixo investimento por matrícula em comparação internacional – outros fatores de distribuição entre a União, Governos Estaduais e Municipais geram ineficiências que comprometam de maneira significativa o direcionamento dos recursos para a gestão e a melhoria da qualidade da educação oferecida.

    Fonte: Education at a Glance, Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), 2011. https://www.oecd.org/education/skills-beyond-school/48631582.pdf

  6. Diego Henrique Goulart de Freitas Says:

    A autonomia conferida aos entes subnacionais na Constituição de 1988 traz consigo algumas contradições no que diz respeito à devida alocação de recursos advindos da arrecadação dos tributos. Como já fora abordado pelos colegas, os gastos são mal administrados nas divisões de responsabilidade entre a União e os entes federados.

    Uma das questões abordadas, inclusive em sala de aula, fora a complexidade do método de distribuição dentro dos Fundos de Participação dos Estados e dos Municípios. O método gera distorções, principalmente quando levada em conta a receita de transferência a estados e municípios menores, que carecem de contemplação no Congresso para uma possível reforma, a qual esbarra na vontade política e no receio de renúncia à receita hoje garantida.

    Outro aspecto importante, ainda mais no contexto atual, é o compromisso dos Estados e Municípios com a estabilidade fiscal. A ausência de obrigatoriedade de gastos definidos na Constituição, como ocorre com a união, permite aos estados e municípios definir a alocação da maior parte dos seus recursos, que no caso das unidades menores advém principalmente das transferências dos fundos de participação. Esse fator associado à possibilidade de pedido de resgate à União, como colocado nos comentários acima, também dá aos estados e municípios uma brecha para gastar mais do que se arrecada, apesar dos esforços empenhados através da Lei de Responsabilidade Fiscal.

    A situação dos Estados se agrava ainda mais quando levados em conta os gastos elevados com pessoal, principalmente dos inativos, que somados às transferências e arrecadação insuficiente, agrava sobremaneira a dificuldade de manutenção da sua sustentabilidade econômica.

    Por fim, como comentado em sala de aula, a dificuldade de articulação entre as políticas sociais cunhadas no âmbito federal com as executadas nos níveis menores também é um aspecto relevante a se considerar pela autonomia conferida a estados e municípios. A implementação das políticas sociais de abrangência nacional fica prejudicada uma vez que a priorização do empenho de gastos não ocorre de maneira obrigatória.

  7. marcelabg Says:

    Logo no início do texto, os colegas Carina e Diego mostraram uma tabela com o índice de retorno ao bem-estar da sociedade, que mostra a disparidade entre a arrecadação e o retorno em forma de melhorias para o país e coloca o Brasil em posição desfavorável. Como o Leonardo comentou, a Carga Tributária Bruta também inclui o pagamento de juros da dívida. Porém, discordo do fato de que isso impede uma comparação com outros países. Afinal, se o Brasil aceitou se endividar ao longo dos anos e não arrumou a casa para que o pagamento de juros da dívida diminuísse, também é uma escolha política usar parte da carga tributária para essa finalidade, impedindo que sobrem mais recursos para investimentos com retorno tangível para o contribuinte.

    Em relação aos gastos com educação, concordo com os colegas Julia e Leonardo que a análise requer um aprofundamento maior do que apenas a porcentagem total do PIB investida para chegar à conclusão de que gastamos mal nessa área.

    Fato é que o Brasil é um país que ainda requer investimentos em diversas áreas para melhorar a qualidade dos serviços e infraestrutura oferecidos ao contribuinte. Além da educação, área na qual temos alcançado baixos resultados em provas internacionais, como o Pisa, podemos citar a carência de investimentos na rede de saúde pública, na infraestrutura para o escoamento de safra e transporte mercadorias, no transporte público e na segurança pública. Portanto, seria compreensível que os gastos brasileiros nessas áreas fossem maiores do que a média nos países desenvolvidos na OCDE, uma vez que precisamos correr atrás do prejuízo.

    Uma pesquisa do Data Popular realizada em 2014 com 3 mil entrevistados mostrou como a população brasileira tem uma percepção ruim dos serviços oferecidos. A nota dada para segurança pública foi de 3,64, em uma escala de 0 a 10. A situação não foi melhor na avaliação de educação pública (4,56), saúde (3,73) e transporte (3,87).

    Além da ineficiência e competição predatória gerada pelo modo como o federalismo fiscal brasileiro está organizado, como citaram os colegas, vale a pena dizer que há especialistas em contas que defendem que a descentralização dos gastos deveria ser ainda maior. Para analisar essa tese, seria necessário aprofundar como está hoje a divisão de responsabilidades de gastos e como está a receita de municípios, estados e União. Há quem defenda que as responsabilidades de municípios e estados aumentaram desproporcionalmente em relação às receitas nos últimos anos. O cientista político Luiz Felipe D’Avila, por exemplo, afirmou em um vídeo publicado em 2016 que é preciso dar mais poder e capacidade de arrecadação aos estados e municípios e evitar que eles fiquem dependentes apenas da “mesada do governo federal” repassada através dos Fundos de Participação.

    Outros fatores ainda não mencionados por nenhum dos colegas e que seria importante trazer à tona na discussão sobre os gastos públicos são a ineficiência e a corrupção, que podem ser encontrados na teoria econômica como flypaper effect. Uma estimativa do Ministério Público Federal divulgada em 2015 apontou que recursos desviados em esquema de corrupção no Brasil desviaria cerca de R$ 200 bilhões por ano dos cofres públicos. Além disso, a capacidade de execução do orçamento no país é comprometida pelo fato de a máquina administrativa no Brasil estar cheia de apadrinhados políticos em posições que deveriam ser essencialmente técnicas.

    A discussão sobre a quantidade e qualidade dos gastos públicos está, portanto, permeada de diferentes desafios cuja discussão dificilmente se esgota aqui no blog. Porém, os colegas autores e os comentários contribuíram aqui para dar um panorama da situação.


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